从“十四五”规划看地方政府绿色制造政策重点

        我国绿色制造相关研究已有20余年，主要集中在绿色制造的理论体系与框架、技术创新与扩散、激励机制与经济效益、政策与标准体系等方面，对于我国各地方政府的绿色制造政策尚缺乏综合性的研究。通过研究分析全国31个省（自治区、直辖市）发布的第十四个五年规划和2035年远景目标纲要（以下简称各地方“十四五”规划），提炼出全国各地方“十四五”期间的绿色制造发展重点，分析当前政策安排存在的问题，并提出相应的对策建议。

【地方绿色制造政策】

“绿色”相关词频

        绿色发展已成为各地方“十四五”期间的重要发展方式和发展目标。各地方“十四五”规划共提及“绿色”308次，按绿色概念与目标、绿色产业、绿色制造、绿色金融、绿色技术、绿色能源、绿色价格、绿色标准进行分类后结果如图1。其中，绿色相关的概念与目标出现频率最高，占比超过半数，主要表述为“绿色发展”“绿色低碳（循环）”“绿色生态”“绿色经济”“绿色转型”等。绿色化、绿色产业和绿色制造体系提及次数分别为42次、38次和19次。绿色金融和绿色技术提及次数分别为29次和26次。此外，作为传统能源基地的山西和清洁能源基地的云南特别提到了发展“绿色能源”，河南与贵州提出健全促进绿色发展的价格机制政策，海南提出完善绿色标准体系。

绿色制造规划情况

        “十三五”时期绿色制造政策体系由绿色制造工程和绿色制造体系两大核心构成，前者的主要内容为以工业转型升级资金支持“绿色制造系统集成”“绿色系统集成供应商”，后者的主要内容为构建由绿色产品、绿色工厂、绿色供应链管理示范企业和绿色园区组成的“绿色制造体系”。不同于“十三五”期间“国家推动地方执行”的主要特征，“十四五”时期各地推动绿色制造的主动性明显提高。各地方“十四五”规划中有12个省（市、自治区）提及绿色制造及其重点内容。其中，上海市、天津市、山东省提出加快发展绿色制造。贵州省提出实施绿色制造专项行动。云南省提出推动绿色制造强省建设，深入推进绿色制造，扩大以绿色制造为重点的工业投资。浙江省、福建省提出构建以绿色工厂、绿色园区、绿色产品和绿色供应链为核心的绿色制造体系。

        另有5个地方政府虽未提出全面构建绿色制造体系，但提及了绿色产品、绿色工厂和绿色园区。西藏提出培育壮大西藏绿色产品品牌，全面推行绿色产品政府采购制度。甘肃省提出提升绿色产品国际竞争力。青海省提出构建绿色产品体系，增加绿色产品和服务供给。新疆提出建设绿色工厂。内蒙古自治区提出全面推进绿色企业和绿色园区发展。

绿色制造方式手段

        《绿色制造工程实施指南（2016-2020年）》提出的“传统制造业绿色化改造”“绿色制造技术创新及产业化”和“资源循环利用”等已成为地方政府推动工业绿色发展的重要方式。再结合《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》对绿色制造的相关表述，采用“资源循环利用”“绿色化改造”“节水”“绿色技术创新”“绿色产业”“清洁生产”“绿色金融”“能源清洁低碳安全高效利用”“法律和政策保障”等作为分类标准，对各地方开展绿色制造的方式手段进行梳理。

        资源循环利用最受重视，全部31个地方政府都将提升资源利用效率，构建废旧物资循环利用体系；25个地方提出实施节水行动，提高水资源利用效率和效益。技术创新和改造是提升绿色发展水平的重要措施，25个地方政府提出推进重点行业和重要领域或传统产业绿色化改造；24个地方政府支持绿色技术创新，其中天津、安徽、江西三省市提出建立以市场为导向的绿色技术创新体系。能源在整个绿色制造中占有重要地位，16个地方政府提出大力推动能源清洁低碳安全高效利用，13个地方政府致力于发展壮大风电、光伏、氢能、核电等能源清洁。清洁生产作为实施近30年的成熟手段，继续在绿色制造政策体系中发挥作用，22个地方政府提到了实施清洁生产。9个地方政府提出强化绿色发展的法律和政策保障，其中海南和内蒙古提出完善以绿色低碳发展为导向的评价考核体系。此外，绿色金融作为支撑绿色制造的重要手段，得到了地方政府高度重视，19个地方政府注重发展绿色金融，其中，北京和福建提出创建绿色金融改革创新试验区。

【存在的问题】

        地方政府将绿色制造作为绿色低碳循环发展的重要内容，表明了将绿色发展理念贯穿制造过程和产品全生命周期的共识。但从各地方“十四五”规划内容表述来看，还存在几点不足。

对绿色制造体系重视程度不够

        地方政府对构建绿色制造体系的重视程度虽有提高，但依然还不够，需进一步加强。只有12个省市直接提及绿色制造或绿色制造主要内容，仅占全国的1/3左右。同时，仅有个别地方在规划中提及构建绿色制造体系，大部分地方在建立常态化、长效化的管理机制方面谋划不足，未能充分发挥绿色制造体系在工业绿色发展中的作用。应把打造绿色制造体系作为工作重心，加强绿色工厂、绿色园区、绿色产品、绿色供应链等现有内容内在联系，避免相关工作的碎片化、孤立化。

节能与绿色能源作用发挥不充分

        从各地“十四五”规划内容看，节能与绿色能源在绿色制造中的作用和地位有待进一步提升。工业能源消费量占全国能源消费总量的将近三分之二，推进工业领域节能对我国能源安全以及减排事业影响深远，是推进绿色制造的重要手段。“十一五”以来，工业领域通过实施结构节能，强化技术节能，提升管理节能，工业能源利用效率大大提高。进入新时期，常规方法节能潜力不断缩小，需要进行技术和模式创新。随着信息技术在能源管理领域广泛应用，信息技术和节能、绿色能源的结合也会越来越紧密。智能是未来能源应用中的一大趋势，信息技术可促进实现终端用能设备的智慧化，提高能源效率，扩大绿色能源应用。随着5G等通信技术的发展，带宽提高、时间缩短，可以实现高效调控系统，协调供需平衡，提高终端用能设备以及生产过程的能源效率，提升风能、光伏等绿色能源接入比例，促进绿色能源在工业领域的应用。

绿色制造措施和协同保障机制尚不完善

        一方面，绿色制造是一项复杂的系统工程，要实现物耗、能耗、水耗、污染物和碳排放强度下降等多重目标。部分地方政府提出的绿色制造措施多元但不全面，在节能、节水等多方面存在缺失，需要进一步研究补充。同时，各个地方产业优势不同、绿色发展水平有差别，应针对重点问题加大治理力度，形成有特色的规划方案。另一方面，绿色制造离不开绿色低碳循环发展经济体系的建立，需要其他领域协同耦合做好保障。大部分规划提到了技术创新、法律政策保障、绿色金融等措施，但还有进一步完善的空间。

【解决措施】

        发挥地方主观能动性，构建省-市-县三级绿色制造体系。通过增加层次的方式，把处于不同绿色制造水平的企业、园区等主体纳入绿色制造体系，扩大绿色制造的覆盖面。在体系构建的过程中，持续深化各级地方政府和市场主体的绿色制造意识，形成积极主动、自觉自愿开展绿色制造的氛围。

        推动数字化和绿色化融合发展，加大能源清洁高效利用力度。推动制造业深化数字化改造和绿色化改造，让数字化赋能绿色化，优化设备和生产过程效率，提高能源利用效率，节约能源资源。以数字化管理手段开展需求侧能源管理，提高工业消纳绿色能源的能力，实现提高绿色能源使用比例的目的。

        完善绿色制造协同保障机制。构建节能减污降碳协同治理体系，考虑不同实体的能源和环境表现差异，充分挖掘协同减排潜力。做好各细分领域发展规划的衔接配合，将绿色发展思想体现在产业体系、能源体系、交通运输体系等相关方面，形成绿色制造合力。扩大绿色低碳产品消费，形成节约适度、绿色低碳的生活方式和消费模式，以绿色消费倒逼绿色生产。

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